目前宏观税负与税制结构对经济增长的影响

内容提要：本文认为，我国目前的宏观税负水平及税制结构对经济增长产生了消极的影响。具体表现为：一、以预算内财政收入为口径计算的宏观税负水平低，不能满足政府支出的需要;二、政府收入形式不规范，扭曲了公共部门、私人部门的资源配置;三、税制结构不仅无法发挥自动稳定器的功能，而且有抑制投资的紧缩效应。根据我国是发展中国家和转轨国家的国情，笔者提出建立以效率为中心的宏观税负水平和税制结构。

关键词：宏观税负税制结构经济增长

一、目前宏观税负与税制结构对经济增长的消极影响

(一)据预算内财政收入口径计算的宏观税负水平低，不能满足政府支出的需要

政府提供公共产品和实现宏观经济目标，必须以一定的支出为前提。就我国的财政支出与财政收入比较来看，如表1所示，1994年分税制改革以来，几乎年年存在财政赤字。尤其是1998年以来，为扩大总需求，发挥财政支出乘数效应，有赖于政府支出的扩张。然而，由于我国宏观税负低从而财政收入有限，只能依靠扩大国债发行来为政府支出融资。这使我国的债务依存度特别是中央政府债务依存度迅速提高。当然，国债的还本付息最终只能靠税收。因此，为了满足政府支出的需要，实现政府对经济的宏观调控，以及在我国市场化程度提高的前提下，提供公共产品和引入社会福利目标，都要求我国宏观税负水平有所提高。当然，宏观税负的提高应以促进经济发展为前提，不能使宏观税负提高造成的效率损失大于政府支出带来的效率利益。

①无论与转轨国家还是与低收入国家、下中等收入国家相比，我国各项指标均较低。一国政府的收入水平是否适度，最终取决于一国公共部门和私人部门之间资源配置的对比状况，并没有一个统一或绝对的标准，且由于统计口径的不同，数据可比性可能较低，但是通过国际横向比较，还是能够表现我国政府收入水平相对较低的状况。从我国历年财政收支的平衡状况更能表现出当前较低的实际税负水平不能满足政府支出的需要。

(二)政府收入形式不规范对经济发展的消极影响日益明显

这可以从政府收入内部结构和税收内部结构两方面分析。首先，从政府收入内部结构来看，2001年我国政府预算内收入为16386.04亿元，占GDP的比重为16.7%;除此之外，我国预算外收入为3826.43亿元，占GDP的比重为3.93%，其中中央级预算外收入占预算外总收入的5.3%，地方占94.7%.此外，我国还存在数量庞大、总额难以估计、使用方向难以控制的制度外收入。在预算内收入中，税收收入所占比重为93.79%，表面看来收入形式十分规范，但是如果考虑预算外和制度外收入后，政府收入形式就变得相当不规范了。不规范的收入形式会使收入规模和使用方向超出中央政府的控制，造成公共部门资源配置不当，侵蚀税基，政府总收入可能超过纳税人的负担能力，而且各种不规范收入具有不确定性，不同地区负担者负担不均，也可能扭曲私人部门的资源配置，从而对经济发展造成消极影响。

③因此，经济发展的需要和政府支出的需要要求对税费进行综合改革，规范政府收入形式，提高政府支出的税收依存度和客观税负水平。

(三)目前税制是渐进经济改革和税制改革的产物，存在对经济发展的扭曲效应，随着市场化程度和开放程度的提高，其扭曲效应越来越大

1998年出现通货紧缩以来，税制对经济增长的消极影响尤为明显。我国目前税制是1994年税制改革时确立的，其原则是“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”。在当时通货膨胀的宏观经济形势下，税制改革体现的宏观政策取向：一是要保证政府税收收入至少不下降，以满足政府支出的需要;二是要抑制通货膨胀，其中重在抑制投资，因此，税制设计对投资课以重税。1998年以来，为促进经济增长和经济结构调整，我国税制已有所调整，如暂停征收固定资产投资方向调节税，对符合产业政策的技改项目的国产设备投资按40%抵免所得税，对高新技术企业实行6%的增值税，提高内资企业的计税工资标准等。但调整后的税制对经济增长仍有消极影响。

首先，我国税制结构无法实现自动稳定器的作用机制。1994年税制改革后，我国形成以间接税为主体税种的税制结构，企业所得税和个人所得税占税收收入的比重不足20%，个人所得税仅占6%～7%，所得税特别是个人所得税比重偏低削弱了税制的自动稳定器作用，当经济总量失衡时，只能更多地依赖相机抉择的财政支出。较低的宏观税负水平和不完善的个人转移支付制度使政府缺乏财力基础和制度基础向低收入者转移支付。传统的社会福利制度解体而市场经济中社会保障制度不完善强化了居民收入预期的不确定性，居民会增加预防性储蓄，降低即期边际消费倾向，从而降低消费支出对经济增长的贡献率，导致经济增速下滑。

⑤资本密集度高的行业，增值税税负重，这不但抑制了企业固定资产投资，而且阻碍了技术进步，不利于资本替代劳动。若实行消费型增值税，并普遍征收，则不但会增强增值税的中性，而且会对投资产生正效应，提高私人部门投资支出对经济增长的贡献率。

再次，内外资企业所得税制度有违效率与公平原则。1994年税制改革未统一内外资企业所得税，为吸引外资，外资企业所得税保留了名目繁多的税收优惠政策，这些税收优惠政策是否有效值得进一步测算。然而明显的政策效应是，这些政策造成内外资企业处于不公平的税收环境中，特别是国有企业税负过重，“假合资”成为“合法”避税的方式之一，从而扭曲了资源配置，这既不公平又没有效率。

总之，通过我国财政收支平衡状况的纵向比较以及与转轨国家、发展中国家宏观税负的横向比较来看，我国宏观税负水平较低，不能满足财政支出的需要。我国政府收入的内部结构表明我国政府收入形式不规范，政府支出的税收依存度和宏观税负水平有待提高;税收收入的内部结构表明我国税制有待改革。随着市场化程度的提高，我国税制本身的转轨性日益明显，其承担改革成本造成的扭曲效应日益增大。以上各点都表明，我国宏观税负水平与税制结构都或直接或间接地对经济发展造成了消极影响。

二、合理确定宏观税负水平，优化税制结构，促进经济持续稳定增长

依据政府支出需要决定因素，我国宏观税负水平需要提高。税收的改革效应要求我国规范政府收入形式和收入规模，以适应改革的进程。税收的纯经济效应也要求我国税负分配和税制结构适应国内公平与效率的替代。我国已成为世贸组织成员国，这也要求我国宏观税负与税制结构适当考虑国际税收竞争与国内公平的替代。总之，我国低收入国家和转轨国家的国情决定了我国宏观税负与税制结构主要受制于经济发展水平，这就要求建立以效率为中心的宏观税负水平与税制结构，促进我国经济的长期增长和经济的持续发展。

(一)既要适度减税，又要适当提高税收收入占GDP的水平

减税已经成为世界税制改革的一种趋势。在中国，一方面由于税费之和占到财政收入的25%左右甚至更高，超过了发展中国家的水平，因而存在着一定的减税必要性和空间;另一方面，即使在经历了税收收入的连续多年超常增长的情况下，税收收入占GDP的比重也不过16%左右，比发展中国家或同等人均GDP国家的宏观税负要低，因此又存在着适当提高税收收入占GDP水平的必要性。如何处理这一对矛盾呢?

显而易见，过高的税负会加大企业或居民的负担，妨碍经济效率的提高，不利于经济持续增长;而过低的税收水平则使政府无法履行其正常职能，特别是在经济转轨期间难以承担起改革的巨额成本。因而，当前如何在适度减税的情况下适当提高税收收入占GDP的水平，就是一个不可回避的问题。可选择的措施主要有：优化税制结构，提高税制弹性;加强预算管理，清费立税，减轻企业和农民的税外负担;强化征管，减少税收流失等。具体措施主要有以下几点：

1.规范政府收入形式是提高宏观税负水平的首要选择。对现行的税外收费进行科学分类，取消不合理收费;对符合收费性质的收入予以保留并纳入预算内管理;对具有符合税收性质的收入应将其纳入税收制度，由税务部门依法征收。可见，宏观税负的提高是将部分“费负”转化为“税负”，而不是新增私人部门负担。

2.适应经济发展状况进行税制改革，实行结构性增税与减税改革，以发挥税收的改革效应、纯经济效应和潜在竞争效应，这将在下面具体分析。随着经济发展水平的提高，税基扩大，政府征管能力提高，宏观税负水平也将提高，从而使经济发展水平对宏观税负与税制结构的最终决定作用通过税制改革得以发挥。

(二)提高税制适应市场化及对外开放程度提高的要求，进行税制结构改革，通过改革效应促进纯经济效应和潜在竞争效应的提高

1.适当提高所得税比重

考虑到促进我国经济长期增长的目标，在国内效率与公平的替代方面，在保持流转税的主体地位的同时，适当提高所得税比重，并力求在条件成熟时构建起双主体税种。

人们通常所说的积极财税政策下的减税手段，是在所得税占主导地位条件下才有可能产生的效果。因为，减税即减少所得税收，使厂商的利润和个人的收入增加，由此达到刺激消费和鼓励投资的功效。为此，我国的积极财税政策要想获取更大的效用，必须及早转换税制结构模式，从流转税为主体模式先转向流转税和所得税双主体模式，待条件成熟时再转向所得税为主体模式。目前，我国的生产力水平已为第一步的模式转换提供了坚实的经济基础。从国外经验看，一国税制结构从流转税为主体模式转向流转税和所得税双主体模式，其经济条件为人均国内生产总值700美元左右。如日本转换时的水平为789美元，美国815美元、英国717美元。我国目前的人均GDP已达1000美元。这还是根据市场汇率计算出来的，如果根据购买力平价理论，我国的经济实力远超出该水平。所以，我国税制结构模式的转换，既有必要，也具备了基本的经济条件。

2.流转税的改革

增值税、营业税、消费税构成我国税收收入的主体。以流转税为主体有利于实现效率目标，但这三税中许多规定却违背了效率原则，应进行改革。增值税是流转税的核心，应扩大其征收范围，将与生产联系密切的交通运输业、建筑安装业纳入增值税征收范围，并在适当条件下，实现增值税从生产型向消费型过渡。

3.企业所得税的改革

⑥此外，在我国企业所得税法中应加强对跨国纳税人的转让定价和国际税收抵免的有关规定，以适应税收的潜在竞争。

4.适应WTO自身框架不断完善的需要，培育新的税源，开辟新的税种

WTO自身框架的不断完善，已将知识产权保护、服务贸易、与贸易有关的投资问题及贸易与环境问题纳入其管理框架之中，以迎合人员、资本和技术跨国流动性日益提高和全球环境问题日益严峻的趋势。加入WTO，意味着知识与技术的跨国流动的增加。这种流动性的增加必将导致：与其有关的知识产权交易和技术转让、许可交易的增加;人员与服务的跨国流动速度加快，会使居民个人跨国收入和非居民个人本国所得都相应增加;与贸易有关的资本跨国流动增加，则会使金融资产和直接投资的跨国所得增加等等。税源的变化及贸易的变化必然要求我们开辟新的税源，调整税种结构。例如，基于金融资产交易不断增加的考虑，可设立金融资产所得类税种。

(三)为了增强增长的可持续性，应适时开征环境保护税

生态环境保护已经成为我国经济增长中面临的瓶颈问题。虽然政府也采用了一些经济手段如环保收费、环保投资、综合利用税收优惠等，但其力度和系统性远远不够，不足以形成对能源生产消费以及大气污染控制的影响。目前我国还没有一套完整的生态环境税收保护体系。我国传统的税收理论研究，基本也不涉及税收的生态职能。因而当前我们应密切结合我国的具体情况，总结国际上已有的先进成果，加快这一领域的研究步伐。充分发挥税收在保护资源和环境方面的作用，实现经济的可持续发展。