试论我国金融监管中存在的问题与对策

试论我国金融监管中存在的问题与对策

为保证金融业的正常经营，避免因金融动荡而引发经济危机，必须对金融机构的业务活动进行监督和管理。这种必要性，从1997年东南亚金融危机爆发后，更加引起各国政府的高度重视。金融监督和管理是中央银行的一项十分重要的职责。金融监管是商业银行产生发展的必然产物，随着商业银行的不断发展而发展更新。近年来,中国的金融监管取得了较大进展,在防范金融风险、促进金融发展中发挥了重要作用。但应注意的是，中国当前的金融风险仍然十分突出，金融业的监管也存在诸多问题，特别是随着中国加入WTO后，金融市场日益开放，如何通过健全金融业法规体系，改进监管理念、方式和手段来提高银行监管的有效性，对于促进金融发展和保持金融稳定具有重大意义。

一、 金融监管的含义、目标及原则

（一）金融监管的含义

金融监管是政府或金融管理机构对金融机构和金融市场的监督和管理。具体来讲，是指国家政府根据经济金融体系稳定、有效运行的客观需要以及经济主体的共同利益要求，通过一定的金融主管机关，依法对金融体系中各金融主体和金融市场实行的检查、稽核、组织、协调和处罚。

（二）金融监管的目标

金融监管的总体目标是，通过对金融业的监管维持一个稳定、健全、高效的金融制度。这是由金融业在社会经济中举足轻重的地位和作用决定的。具体来讲，可以分为三个层次：一是保证保护存款人的利益、金融机构的正常活动和金融体系的安全；二是创造公平竞争

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的环境，鼓励金融业在竞争的基础上提高效率；三是确保金融机构的经营活动与中央银行的货币政策目标一致。

（三）金融监管的原则

金融监管的基本原则主要有：依法监管原则；适度竞争原则；不干涉金融业内部管理原则；自我约束与外部强制相结合原则；安全稳健与经济效益相结合原则；综合监管原则。

二、当前金融监管中存在的主要问题及其原因

中国人民银行作为我国金融业的监管当局，与中国证监会、保监会密切合作，在金融风险的防范和控制中发挥着重要的作用。近年来，金融法规的建设、金融监管机构的调整、监管队伍的部署、监管手段的开发，都表明我国的金融监管能力得到了很大提高，确实也防范和化解了不少金融矛盾和问题，但从近几年的金融运行效果来看，我国金融监管的绩效仍是不尽人意，一些消极金融现象屡禁不止，时有泛滥和反复。如出现了证券回购、高利吸存、账外账、假数据、非法金融活动、违章违规行为，不良资产比例居高不下，非法融资现象严重，支付风波时有发生。因此，改变目前较为低效的金融监管现状，面临的任务和形势艰巨而迫切。这种金融监管体制，从理论上讲没有确保金融监管所必须的专门机构和人员，没有坚实的思想基础，又缺乏可靠的组织措施，从实践运作中看，存在的矛盾和问题仍然没有解决，相反，还可能发生新的矛盾。新旧矛盾纠缠不清，导致金融监管步履艰难。现行的金融监管体制存在着诸多矛盾和缺陷，主要表现在以下几个方面：

（一） 业务主管与业务监管同为一个机关，职权混杂

业务主管与业务监管同为一个机关，同是一班人马，业务政策与监管办法同出一“炉

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“，前者主宰和领导后者，造成了根本无法发现问题，或是即使发现问题也无法解决的局面，势必使监管起不到该有的防范和化解风险的作用。主管机关主宰监管机关，结果必然是业务监管处于次要地位，相对于被主管、被监管单位来说，业务主管机关总是正确的，这就容易形成”一言堂“，实质上是弱化了业务监管。这种”家长制“的复杂混乱的工作关系，不仅存在于金融体制，而且存在于纪律检查委员会、审计、会计等领域，使监管者与被监督者之间沟通和联系更加困难，在当前金融危机一触即发的形势下，这种状况极不利于有效地控制金融风险，确保经济秩序的稳定，没有建立起一个完整健全的金融监管体系，人民银行一统天下的问题根本无从解决。不论是人民银行，还是证监会、保监会其身份地位都是双重的。这不利于发挥独立的监督优势。需要从体制改革中加以解决。

（二） 监管内容过于狭窄，不能实现完全有效地监管

金融监管的内容应该涵盖所有从业的银行和非银行金融机构，从市场准入到市场退出的所有业务经营活动，其中最大量和最主要的是日常经营的风险性和规范化监管。我国目前的监管内容主要是市场准入，监管中还存在着重审批、轻管理、重传统的存贷业务，轻表外业务及其他创新业务，重国有银行，轻其他银行和非银行金融机构等问题。监管内容的狭窄，势必影响监管工作的有效性，会使监管无的放矢。

（三） 监管的方式和手段较为单一，主要是金融当局的外部监

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自我管理及控制虽然有，但由于银行国有化，缺乏自主权和独立性，缺乏自我约束、自我管理的机制，内部控制与监管流于形式，需要进一步完善。同时，行业自律组织及社会监督更是少见，会计师事务所、审计师事务所等社会监督机构对金融业的检查只是偶尔

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才会有，并没有形成一种真正意义上的制度，没有真正的权限。政府审计受人员限制不能随时随地监督，金融机构的内部审计独立性又太差。市场经济条件下国家金融监管的手段主要有三种：经济手段、行政手段和法律手段。我国主要采用的是落后的行政手段，行政命令和干预是最直接有效的监管手段。近几年，我国虽然陆续颁布了《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》和《外汇管理法》等金融监管法律，但是并不能涵盖金融业的全部，在金融监管实践中难以具体操作。监管应是依法进行，而现实中却有法不依，执法不严，只注重定性，缺乏量化指标，操作随意性大，操作工具滞后，导致金融监管效率低下。

（四） 监管的具体方法匮乏

我国开始金融监管的尝试是1984年商业银行业务与银行监管职能分离，中国人民银行明确规定其作为中央银行的地位才开始的。这二十年中，积累起来的经验有限，从实际工作中看，缺乏一套科学合理、行之有效的操作规程和实施细则，从而使监管工作缺乏准确性，随意性太强，并且使监管部门成为金融机构的公关对象，促进了腐败现象的滋生。从目前的情况看，监管方法的缺乏主要体现在以下几个方面：

１．非现场监管不是重点。我国大多数是现场监管，不能在金融机构的日常经营活动中发现风险问题并予以制止，而只能在风险造成以后再去采取措施补救，不能起到监管的实际作用。而且，非现场监管的电子化、现代化基础很薄弱。无论在人员素质还是硬件建设方面都不适应金融电子化的需要。仅仅停留在收集资料，掌握情况阶段，距离非现场监管功能仍有差距，加之所报送资料中的“水份”，使非现场监管的难度加深，最终影响了金融监管的整体效率和力度。

２．缺乏银行审批的具体标准。《商业银行法》规定：申请人应缴纳足额资本，出具任

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职人员资格证明，提交经营计划和可行性报告，由人民银行根据经济发展的需要和银行业的竞争状况决定是否批准注册。但是，任职人员应具备什么资格？如何衡量经济发展的需要和银行业的竞争？这些问题都没有明确的答案。银行的审批遵循的往往是数量控制，而非合格性审查，欠缺具体标准。

３．缺乏商业银行及非银行金融机构日常经营的具体标准。目前，依据的标准是1994年中国人民银行发布的《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《商业银行资产负债比例管理暂行监控指标》和《关于资本成分和资产风险权数的暂行规定》。但是经具体分析，这些规定在我国适用尚有不足之处，因为它是人民银行借鉴《巴塞尔协议》而进行的尝试，必定有些方面不符合我国国情。首先是忽视了对银行表外业务的监管。表外业务主要担保、外汇买卖、贷款承诺等等，往往都有较高风险，但由于传统报表无法显示，使得正确评价银行实际经营状况比较难。其次，现行规定只是针对银行的资产负债情况规定了一系列硬性指标，不同的银行只有达标与不达标的区别，而没有好坏程度的划分，从而无法衡量银行的经营状况。再次，以上规定只是强调从资本充足性和资产流动性方面进行监管，即它侧重于考核银行一段时间之后的经营成果，但实际上对银行经营的事前评价也很重要，这就要求监管部门还需考察银行的经营管理能力、盈利能力和发展前景等指标。而以上的规定都忽视了这些指标的预测，不利于监管机关建立一个监督银行经营状况发展趋势的预警系统。

（五）监管目标较高，监管人员执业素质相对较低，不能保证监管的高质量。

市场化金融监管的目标，其核心在于稳定金融秩序，规范金融活动。人民银行法规定，我国金融监管的目标是维护金融业的合法、稳健运行。然而，现有监管从业人员的知识准备、知识结构不合理，知识更新的速度与金融监管目标的高标准和任务的艰巨性相比之下，存在较大的差距，跟不上金融监管工作的步伐。

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三、加强我国金融监管力度的对策和建议

针对以上分析所提出的问题，我们不难看出，我国的金融监管体系仍存在着严重的缺陷，要想高效的完成金融监管任务，必须调整金融监管思路，构建严格有效的监管体系，化解矛盾，提高金融监管效率，从而加强我国金融监管建设向市场化金融监管的目标迈进，那么，加强我国金融监管应从以下几方面入手：

（一） 加强金融监管机构建设，完善金融监管组织体系

根据目前金融监管机构缺乏协调性、各自为政、条块侵害的状况，结合金融业内各行业间相互开放、相互进入的发展趋势，在现有金融监管机构的基础上，完善金融服务业的投资融资体制、汇率体制、信贷及保险服务体系，考虑逐步建立符合国际标准和我国国情的独立、统一和分级负责的金融监管机构体系。

所谓独立，即建立完全脱离中国人民银行等部委和地方政府领导的部属，国务院管理的金融监管组织体系。这样一来有利于金融监管部门集中精力专门行使监管职能，避免其它工作的干扰，加大了金融监管力度。同时也有利于摆脱各部门和各地方政府的各种行政干预，从而大大提高金融监管的权威性和有效性。按照独立的要求，人民银行的金融监管职能要逐步分离出来，成立专门的银行监管机构。

所谓统一，就是将所有的金融监管机构统一纳入管理之下，成立国务院领导下的中国金融监管委员会，负责领导、管理全国的二级机构和监管活动，制定相关的监管法规，协调金融监管与外部各有关方面的关系。在金融监管委员会下，设立各银行及非银行金融机构监管局，分别负责相应行业监管工作的具体实施。

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分级负责，就是实行两级负责制，即中央的国家金融监管委员会与地方的金融监管分局分别负责。监管委员会下的二级监管局分别负责监管制度与规章的制定，负责下级监管机构工作的直接领导和业务指导、督促和检查，在全国的地级中心城市，设立不与行政区完全对应的中国金融监管分局，具体负责所辖区域内金融业的全面监管工作，保持区域内稳定，对国家金融监管委员会负责。

（二） 加强金融立法建设，健全金融监管法制法规

建立金融监管法规、监管指标体系及评价标准，颁布实施金融监管操作规程或办法和监管人员守则，主要需从立法和执法两个方面加强工作，努力改变目前存在的金融法制建设滞后和执法不严的现状。

１． 立法方面

建议全国人大加强调研，尽快制定《执法法》、《期货交易法》、《金融监管法》、《存款保护法》、《信托法》、《合作金融法》、《外资金融法》、《投资基金管理办法》等新的法律，加快出台《保险法》、《证券法》等法律的实施细则，进一步加强法律的可操作性，真正解决当前金融监管过程中无法可依和有法难依及执法不严的一系列问题。

２． 执法方面

要切实做到有法可依、违法必究和高效执法和严格执法。从当前状况来看，金融执法方面是法制建设中最薄弱环节，迫切需要加大执法力度。一是，金融监管部门要充分发挥监督作用，对不严格执行国家金融法律法规的金融机构进行及时、严肃的惩处；二是，各级银行检察部门，要对金融监管部门适时进行检察，同时要定期组织对下级行开展执法大

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检查，对一些单位存在和暴露的问题进行严肃查处，必要时追究当地行主要负责人的领导责任。要制定适合我国国情的非现场检查制度，将其中监管者与被监管者的责任与义务等方面的规定制度化和规范化，保证数据的真实性和实施性。要建立一整套非现场检查指标体系，主要包括资本充足性、盈利状况、资产质量、资产的流动性、时效性，坚持定量与定性分析，定期公布监测结果和评定风险等级，增强资料披露的透明度；三是，法院作为国家司法部门要严格执法，加大执法力度，严厉打击金融犯罪，保护国家金融秩序，维护金融机构的正当合法权益。

（三）加强金融工作建设，完善金融监管操作体系

建立一整套符合各地区实际的、能充分控制金融风险的监管操作规程，适应持续性的银行业监管要求，各地区金融监管体系相对独立运作正常之后，应有效协调现场稽核员非现场检查各职能部门，全面地对银行业实施监管。根据各银行类机构的资产负债管理情况，对内部结构的控制情况和财务状况以及风险程序，综合考虑其网点设置和经营范围的限制、各项变更和高级人员任职资格等问题。各地金融监管机构应负有根据本辖区经济金融实际，制定各项监测、监管指标或过渡性指标的权力与责任，并根据市场变化随时随地作出动态调整。具体地说，主要从以下三方面入手：

１． 实现工作重心由合规监管向风险监管的转变

根据当前金融发展的形势与要求，银行混业经营已成必然趋势，工作重心的战略性转变势在必行，使一切工作主要围绕风险监管展开，这就必须从监管的制度、手段、方法等方面进行相应的调整，并逐步完善四个风险机制：即风险预警机制、风险评价机制、风险化解机制、风险隔离机制，逐步化解和减少各种金融风险。

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２． 改进监管工作方式

首先要实行委托监管，将金融机构的合规性监管过程，银行提交给部门的报表材料经审计师予以审计，保证其真实性，审计师也可以单独承担起一部分风险监督任务。其次要以非现场监管为重点开始风险监管。监管部门要将主要精力放在选定和完善风险指标体系上，要提高风险临测分析的准确性，提高风险预报能力和水平，以便及时采取措施，防范化解金融风险。再次加强对金融风险的研究，增加防范和化解风险的对策，增强对金融风险特别是突发性风险的反应、应变能力，因为随着金融业发展的需要，局势变幻莫测，信用风险、利率风险、汇率风险及流动性风险的逐步增加，必须要求强化风险监管。最后要提高现场稽核的权威性和震慑力，提高监管的效率，防止出现屡禁不止和三令五申的局面。

３． 监管的技术装备和手段

运用现代化的电子技术和监测分析手段和方法，提高监管决策的科学性、准确性，提高监管工作效率，从而提高金融的及时性和有效性。

4．加强金融队伍建设，完善金融监管人员素质体系

要建立一支精干、高效并且适应监管需要的监管队伍，首先要立足现有人员培训，还要从商业银行和社会其它部门引进高素质的专门人才，充实监管队伍，促进中央银行监管水平的提高。当前，主要做好以下三方面的工作：

（１） 建立和健全金融监管人员资格考试和任职制度

包括建立通过考试取得资格的资格考试制度和监管各岗位的任职资格制度，对所有监

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管人员，也必须先一律通过统一的资格考试，凭资格上岗，对现有监管人员也要参加考试并取得资格证才能继续留在原岗位。同时，对金融监管各岗位要实行任职资格制度，规定各岗位的任职条件和要求，确保能力与岗位责任相适应。为鼓励更多的优秀人才加入金融监管的行列，监管资格的考试要面向整个金融业乃至全社会，并且每隔几年考试一次。

（２）加强现有人员的培训制度，不断提高监管水平，增强业务素质

首先要建立正常的轮训制度，不管工作忙闲，每个监管工作人员都必须参加上级组织的业务学习研讨，以更新知识，提高技能；其次要完善正常的岗位培训制度，包括岗前培训和在岗培训。同时，如有新的精神和政策法规出台，要组织在岗人员学习，以提高业务水平。

（３） 交流制度和工作人员奖惩制度

为了提高监管水平，防止职务腐败，要实行监管岗位定期交流制度，实行跨地区同级岗位交流，对一些重要岗位，规定同一岗位的最长任职年限，其它岗位也要数年一换。同时，加强工作人员奖惩，对忠于职守、切实履行职责的人员给予应有的奖励，而对严重失职人员，坚决清出监管队伍并永久取消监管资格。

（四）进一步加强我国金融内外部环境的建设

要想使金融监管得到进一步的完善，必须适应经济发展的现状和要求，建设我国金融的内、外部环境，为金融监管提供坚强有力的后盾和保障。

1．转变政府职能，引入社会监督

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建立现代企业制度，改革商业银行经营管理机制，并培植其他监管主体，引入社会监督。为了适应我国市场经济的发展，金融业正逐步向自由化迈进。当前，面临国企改革和金融改革，必须转变政府职能，放松对金融业过多的行政直接管制和不必要的行政干预，改变金融业对政府的依附地位，保证信贷资金的优化配置和效率的提高，减少人为的风险损失。

深化企业制度改革，牢固经济制度的基础，建立规范的现代企业制度，合理安排企业的治理结构，健全企业的委托—代理机制及激励—约束机制，从根本上扭转国有企业效益亏损面不断扩大的局面，也削弱了银行风险产生的制度基础。

2．加强国际金融监管合作

要提高本国的金融监管效果和效率，加强国际金融监管的使用与交流是大势所趋，也是金融监管当局的应有之举，从目前看，我国加强金融监管水平的国际交流与合作，应做到以下三方面的工作：

（１） 与其它国家的监管当局建立交流合作制度

首先要与建立合作关系的外国金融监管当局定期开展金融监管工作情况的交流与研讨，共同制定防范有关金融风险的对策措施，同时相互交流战功的经验，促进两国共同提高金融监管水平。最后要加强监管政策与监管行动的协作和配合，尤其是在对跨国金融机构的监管和防止第三国金融危机波及本国方面，要加强合作以确保金融监管的有效性和金融稳定。

（２） 加强金融监管人员的国际交流

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首先，为提高我国的金融监管水平，可以聘请外国金融专家和金融监管方面的专家来帮助我国，具体指导监管体系的建设与完善，监管法律法规的制定，监管体制的改善以及帮助我国解决某些金融监管方面的技术性难题。还可以经常邀请外国金融监管专家给我国的监管人员讲课，或定期咨询。然后要有计划、有组织、有针对性的定期派出金融监管人员到国外的监管机构进行工作访问学习，还可以派出参加国际金融组织或其它国家金融监管当局举办的金融监管培训等等。

四、结论

在我国加入世贸组织以后，金融市场开放的步伐进一步加快，金融监管任务将更多、更重，金融监管对防范金融风险、促进金融、经济稳健运行、加快金融业务创新发展步伐有着举足轻重的作用。目前我国的金融监管仍然滞后，监管系统尚不完善，监管人员业务知识和技术还有待提高。我们应该认真总结、分析我国金融监管的现状，理论与实践结合，提高金融监管理念，建立健全金融监管法规制度，完善金融监管体系，加强对监管人员的系统培训与考核，借鉴国际上的先进监管技术，使我国的金融监管更加有效化、全面化、系统化，真正地对我国金融市场的发展起到监督和促进作用，为推动我国的经济发展做出更大的贡献。

参 考 文 献

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【3】 安启雷、陈超，我国银行业监管体制改革与对策，http://www.fsi.com.cn，2003年5月28日

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【5】 徐进前，现代金融法律制度变革的潮流，《金融研究》，2003年第6期

【6】 喻强，谁在制约银行监管的有效性？，21世纪经济报道

【7】 中国银行业监管体制改革成效明显，中国银行业监督管理委员会网站

【8】 一泓，跟进监管要求 提升银行市场风险管理能力，《金融时报》，2005年3月2日

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【10】 徐良平 黄俊青 覃展辉 ，金融与经济关系研究，《经济评论》2004年第1期

【11】 薛荣久、刘光溪《学会面对入世》，山东人民出版社，2001年12月出版

【12】 郭雳<发行的银行,银行的银行,政府的银行>,法律出版社,1998

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